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　　今年全國兩會的重要議題之一就是審議“十三五”規劃綱要（草案）。這一草案首次寫入PM2.5等環境質量指標。綱要草案提出，今后5年，單位國內生產總值用水量、能耗、二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達到23.04%，還提出地級及以上城市空氣質量優良天數超過80%、地表水質量達到或好于Ⅲ類水比例超過70%等目標。
　　
　　大氣、水兩類環境質量指標首次納入作為生態環境保護領域的約束性指標，這是一個重大信號，具有劃時代特殊意義，標志著我國生態環境保護重點與方向的戰略調整，指明了“十三五”生態環境保護工作的核心與方向。當前，要深刻理解、認真領會，并以此指導“十三五”生態環保工作。
　　
　　環境質量納入約束性指標符合環境治理的客觀規律，是我國發展觀的重大創新，具有歷史必然性和戰略性意義。
　　
　　國際環境治理進程表明，大規模污染物排放量控制之后應轉向環境質量目標控制。以日本為例，1955年前日本致力于污染源排放強度控制，1956年~1991年逐步過渡到環境質量和污染物排放強度并重，1992年后確定為保護生態環境和人體健康、建立可持續發展社會。美國、英國等發達國家上世紀70年代開始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀90年代起轉向以降低主要污染物濃度為導向的治理氮氧化物和VOC綜合治理，用25年~30年左右的時間逐步實現環境質量全面改善。
　　
　　我國自“九五”實施總量控制，“十一五”起實施污染物排放總量約束性控制，經過十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項重點污染物的濃度進入下降通道，部分地區環境質量有所改善，這為環境質量管理創造了物質基礎和基本條件。必須加強形勢預判、把握規律，盡早、主動地改革轉型，調整戰略重點，圍繞提高環境質量這一核心，堅持目標導向和問題導向，推動環境管理的系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平提升。
　　
　　從規制、整治、征服自然到約束人的行為方式，這種發展方式的綠色轉型，必須以環境質量目標約束性控制為抓手推動落實。長期以來，我國一些地方重發展、輕環保，發展硬、保護軟，GDP考核的指揮棒導向作用過強，造成了發展的不平衡性、不可持續性。綠色發展理念提出的綠色富國綠色惠民、為人民提供更多的優質生態產品的要求，必須通過落實環境質量約束性要求來實現。約束性環境質量指標沒有完成，GDP等預期性指標再搶眼也缺乏底色?！笆濉逼陂g，資源環境民生方面的約束性指標數量增加、分量加重、占比提高，具體體現和落實了綠色發展理念，有利于全社會更好地統籌發展與保護、人與自然的關系，更加牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的思想，將生態環保由以往的制約因素轉變為推動經濟、社會、環境三者協調可持續發展的動力。
　　
　　對環境質量目標進行約束性控制，表明了國家提高環境質量的堅強決心和堅定信心，體現了民心所向。
　　
　　約束性指標屬政府職責，代表著更多地提供優質生態產品的公共服務承諾。我國在《國民經濟與社會發展“十一五”規劃綱要》中首次將目標分為約束性指標和預期性指標。預期性指標主要依靠市場主體的自主行為來實現；約束性指標是政府在公共服務和涉及公共利益領域對有關部門提出的工作要求，是政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，必須實現、必須完成的指標，具有強烈的國家意志。
　　
　　基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務，環境質量約束性指標的提出，代表了政府向社會、向人民的莊嚴承諾。習近平總書記提出“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，標志著政府從關注提供服務過渡到服務結果本身。治污減排是服務、是手段，而把環境質量即治污減排的結果作為目標，標志著政府環境管理思路與定位的重大轉變。
　　
　　環境質量納入約束性指標體現了生態環境質量總體改善的目標要求，體現質量倒逼。長期以來，我國生態環境質量一直處于“局部改善、整體惡化”的態勢。黨的十八屆五中全會提出要實現“生態環境質量總體改善”目標，對全國尺度、大范圍、多要素環境質量改善程度提出明確要求，就是從穩中趨好、變局部改善為總體性改善，這就要求做到改善領域要全面、改善程度要明顯、改善成果要惠益大多數群眾。具體而言，“生態環境質量總體改善”的基本要求是環境質量只能變好、不能變差、不能退步；基本表現是主要環境質量指標有所好轉，一些關注度高、影響范圍大的突出環境問題（如霧霾、城市黑臭水體）等得到基本解決，一些污染嚴重的地區環境質量明顯改善，一些代表性區域率先達標。對環境質量實施約束性控制，就是在具體指標上落實總體改善要求，表明了黨和政府提高環境質量的決心，是向污染宣戰的戰役目標導向。
　　
　　環境質量指標具有可評價性和可感知屬性，可以滿足全面小康社會的環境要求，符合老百姓環境期盼。群眾關注的主要是環境治理的結果而非過程，要主動適應這種社會公眾訴求。應該看到，具有效果評價意義的環境質量指標的提出，使“生態環境總體改善”總體目標進一步具體化、形象化、生活化。這就要求各級政府必須用硬措施應對硬挑戰，抓出一批人民群眾看得見、摸得著、能受益的環境治理成果。
　　
　　環境質量納入約束性指標只是一個起步，更重要的是有約有束、有商有量地強化落實地方政府負責的剛性要求，構建環境質量管理的機制體制政策制度體系。
　　
　　一是構建以環境質量為核心的環境目標管理模式?！笆濉逼陂g，生態環保目標設計上要體現《規劃綱要》中環境質量的剛性約束要求，建立以環境質量為核心的目標指標體系。在國家“十三五”生態環境保護規劃研究編制的同時，就要同步考慮水、氣的約束性指標的落地、落實、落細問題。實施質量目標的年度和省市分解，實現可監測、可分解、可統計、可評估、可考核。要兼顧2015年基數、氣象水文邊界條件的變化等因素，科學合理地將“國家與社會公開約定”的各項質量改善約束性目標落實到各省、各區域、各流域、各城市、各控制單元，形成約束性的指標目標集。目前不少省市并沒有將環境質量納入約束性控制，重點流域、首批實施新環境空氣質量監測的74個城市外的不少地方，環境質量目標管理的基礎相對比較薄弱，需要大力推動。
　　
　　二是上下結合實施環境質量清單式管理。與過去的總量目標較多實施自上而下的管理方式不同，由于我國環境質量具有區域分化的特征，因此，提高環境質量工作具有差異性和自下而上的特征。“十三五”期間，要“上下協商互動”，以“好差兩頭”、“大小并重”、遠近結合、可行可達、分級管理、公眾參與等原則，將公眾最希望解決的環境問題列入清單，質量改善要求落地，制定工作重點、治理進程、階段目標，確定量化要求，進行總量質量模擬響應分析，實施網格化監管。
　　
　　三是實施質量目標國家考核、國家監測。以環境質量為核心的監測、考核和評估體系，以及相關的機制體制尚未完全建立，需要抓緊推動。環境質量約束性控制，實際上強調的是地方政府的環境質量責任，這是環保法最基本的精神，也與黨政同責、一崗雙責一脈相承。按照《生態環境監測網絡建設方案》要求，要重構環境監測監管體系，上收環境質量考核監測事權，增強環境監管的統一性、權威性和有效性，重點將國家大氣、水、土壤、生態環境質量監測網建設、運行維護事權全部上收到中央本級，確保數據真實有效，確保環境質量監測的數據有約束力，做實環境質量監督考核。
　　
　　四是實施系統治理和精準治理，提高治理實效。進行系統管理，就是要統籌結構優化、污染治理、總量控制、達標排放、生態保護等舉措，運用多種手段進行綜合治理，實施多污染物協同控制，謀劃實施一批重大工程、重大項目和重大政策。治污減排要在各領域響應改善質量的要求，從過程控制的角度，強化專項治理、優化制度、突出重點領域、落實重大工程。必須由地方政府根據地方差異化情況提出有針對性、有效性的措施，一區一策科學施治，排污單位要遵從質量改善差異化要求，強調精準治理、精準發力。
　　
　　五是實施質量目標的監督考核和問責。已經出臺的“大氣十條”、“水十條”，以及即將出臺的“土十條”，核心思想就是提高環境質量，其配套的考核辦法體現了質量約束的思想。“大氣十條”空氣質量改善目標完成情況考核指標，終期考核實施質量改善績效“一票否決”，同時以環境質量排名的方式落實城市政府職責，引導社會監督，督促地方政府履責。以三個“十條”的出臺和實施為基礎，完善環境質量目標考核問責機制，改革完善環境治理基礎制度，轉變環境保護部門角色，從“督企”轉向“督政”，對環境質量未達到約束性要求的，應有系統的罰則，并與生態補償資金、實施財政獎懲等掛鉤，建立調動地方改善環境質量積極性、主動性的政策機制。
　　
　?。ㄗ髡撸涵h境保護部環境規劃院副院長吳舜澤）(來源：中國環境報)文章鏈接：中國環保在線